從1921年7月中國共產(chǎn)黨成立時起，到1949年10月新中國成立前，中國共產(chǎn)黨在極其艱苦的28年革命斗爭歲月里，為了實現(xiàn)民族獨立和解放，領導人民帶頭廉潔自律，勤政為民，構建了一系列監(jiān)督財政經(jīng)濟的審計制度，確保節(jié)約每個銅板，保障前線的物資，實現(xiàn)革命目標。那么，這些紅色審計制度出臺之后，其運行情況如何，在此做一些簡要考證。

工人運動時期審計制度的運行成效

紅色審計制度的構建，起步于中國共產(chǎn)黨領導工人運動期間。所以，其運行情況要從工人運動審計制度的執(zhí)行效果說起。1922年5月，在中國共產(chǎn)黨的領導下，安源路礦工人俱樂部成立，該俱樂部內設了具有審計性質的機關——經(jīng)濟委員會。“它們的審計監(jiān)督活動為節(jié)省俱樂部開支，保證俱樂部組織的鞏固和各項工作的開展，發(fā)揮了重要的作用。”史料記載，1923年冬至1924年初，安源路礦工人俱樂部“經(jīng)濟委員會對合作社過去賬目進行了一次徹底的清查，查出服物股經(jīng)理陳枚生私自挪用公款一千余元”。1924年5月14日《安源地方報告》對此做了反思，指出當時“最大的錯誤，是服物股經(jīng)理陳枚生欠公款千余元，事前合作社總經(jīng)理及工人職員毫未發(fā)覺”。學者研究認為，總體上“經(jīng)濟委員會成立后，發(fā)揮了應有的作用，開展了重要的審查活動”。經(jīng)濟委員會相當于今天的審計機關，在當時審查工運組織的賬目收支，確保工運組織的廉潔，為實現(xiàn)工運目標奠定了基礎。

隨后，省港罷工委員會所設立的審計局，以及制定的《審計局組織法》在保障大罷工順利舉行的過程中發(fā)揮了積極作用。根據(jù)史料記載，“此次罷工，各部辦事職員，奉公守法，辦事勤能者固多，而營私舞弊、濫用職權者亦有”。根據(jù)省港罷工工人代表大會決議案的統(tǒng)計，通過整飭紀律，“撤革職員，查辦或懲戒舞弊者四十六案；規(guī)定職務及防范舞弊三十一案”。學者指出，“在短短的時間里，審計局的工作是卓有成效的。……審計實績已充分表明，中國共產(chǎn)黨自從事審計工作開始，就有了良好的開端，已初具規(guī)模和系統(tǒng)，并發(fā)揮了應有的作用”，審計效果可見一斑。

簡言之，中國共產(chǎn)黨成立之初，投入領導工人運動事業(yè)，所建立的審計機構及審計制度，為確保工人運動的勝利打下了物質財力基礎。但是，由于此時的審計制度處于初創(chuàng)時期，基礎薄弱，經(jīng)驗不足，人員素質有限，以及審計制度本身的不足，給實踐運行帶來一定問題。

蘇維埃政權時期審計法制的運行變化

在1927年四一二反革命政變之后白色恐怖籠罩的惡劣環(huán)境之下，物資極端匱乏，“各級蘇維埃政府先后建立了各種形式的審計機構，制定了審計規(guī)章制度，開展了審計監(jiān)督活動”。審計制度在實踐中發(fā)揮了一定作用，具體的審計執(zhí)法效果也經(jīng)受了考驗。

首先，在“財審合一”體制下，一些根據(jù)地以“通令”的形式對財政開支做了嚴格規(guī)定。如1931年8月1日鄂豫皖區(qū)蘇維埃政府財政經(jīng)濟委員會發(fā)出第一號通令，要求“一切財政事項必須統(tǒng)一在財政經(jīng)濟委員會，反對各自為政的現(xiàn)象，沒有法令上的規(guī)定，財委會的委托，個人或組織不得隨時開支或取款領款”。1932年2月，人民委員會命令各級政府“切實執(zhí)行工作檢查”，該號召實為中央的命令，因此“各蘇區(qū)都進行了財政檢查和整頓”。經(jīng)過審計，發(fā)現(xiàn)了大量問題。如當時的中央印刷廠，他們的賬簿極不完全，用錢沒有標準，負責人不了解整個生產(chǎn)情形及每個生產(chǎn)品的成本，因而不知道哪些是浪費，哪些人是多余，所謂生產(chǎn)計劃，勞動紀律，節(jié)省運動，都提不出具體辦法來。還有中央造幣廠，也只有支付的預算，沒有每月生產(chǎn)品的數(shù)字，對于國幣的鑄費多少、合算不合算，廠長全都不曉。這里，審計工作不僅“審賬”還“審官”，審計職能在一定程度上得以發(fā)揮。

對于其他屬于大型企業(yè)的審計也不例外，有成績，也有不足。如郵政總局，“郵局自一九三二年建立了會計制度，一九三三年成立各級經(jīng)濟審查委員會及節(jié)省運動委員會，并開始了反貪污浪費斗爭，這不能不說是有相當?shù)某煽?。但實際上據(jù)我們派去的突擊隊的報告，這一成績，只在當時某一種運動刺激之下，就興奮了一下子，未有在積極方面建立的經(jīng)常的工作……”也就是說，在一些單位，審計制度的執(zhí)行不具有可持續(xù)性。另據(jù)當時的《紅色中華》記載 ：“縣審計委員會雖然成立并開始了查賬工作，且各區(qū)都有經(jīng)濟審查委員會的組織，但在審核預算上，深入節(jié)省運動上，起的積極作用還很小。”制度執(zhí)行不力，由此可見一斑。

簡言之，蘇維埃政權由于“財審合一”體制，加上特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境，審計職能發(fā)揮的力度有限，且在當時的相關總結和報告里做了例舉和闡述。此處可以證明，一項制度的執(zhí)行，需要多方面的支持和配合。

其次，在財審分離后，中央審計委員會領導審計制度的執(zhí)行，開展審計工作。1933年9月，中央人民委員會開展了機構調整，決定成立中央審計委員會，“審計委員會隸屬于中央人民委員會，獨立于財政部門，專司審計職能。中央審計委員會的成立，使審計職能從財政管理機關中獨立出來，表明審計監(jiān)督制度發(fā)生了新變化”。審計也取得了明顯效果，根據(jù)現(xiàn)有資料記載：“中央審計委員會及其分會在成立不到一年的時間里，就先后開展了對中央政府各廳、部及瑞金直屬縣、粵贛省蘇維埃預算的審計、中央印刷廠等5家廠、局經(jīng)濟技術狀況的審計、互濟會反帝擁蘇同盟財政收支情況的檢查和蘇區(qū)四個月節(jié)省運動的專項檢查等多項審計活動。直到1934年9月11日，中央紅軍撤離根據(jù)地的前夕，中央審計委員會仍堅守崗位，向中央執(zhí)行委員會提交了最后一份審計報告。”

到1934年10月，第五次反圍剿失敗，紅軍主力撤離中央革命根據(jù)地，蘇區(qū)的各級審計機構也被迫停止工作。“第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，江西蘇區(qū)的審計工作，為整頓蘇區(qū)財政秩序，鞏固紅色政權，節(jié)約財力物力，支援革命戰(zhàn)爭做出了不可磨滅的貢獻，同時為新中國社會主義審計事業(yè)的建設積累了寶貴經(jīng)驗”。因此，中國共產(chǎn)黨在蘇維埃政權時期所開展的審計執(zhí)法，其效果也是非常明顯的。

蘇維埃政權審計制度里最有特色的是審計委員會，至少具有兩點優(yōu)點：一是便于配置較高職位的同志參與對審計工作的領導；二是在具體審計工作機構之上設這樣高一層次的組織，有利于加強集體領導和對重大審計事項進行有效管理和決策。

當然，財審分離后的審計制度執(zhí)行并非十全十美，也存在一定的問題。如 1934年3月，中央審計委員會在審核粵贛省三月份預算的總結里指出 ：“省審計委員會雖然建立起來了，還未有根據(jù)地方蘇維埃組織法和中央審計條例，真正的工作起來，對于這次預算是未有盡到他的作用的。”可見，審計制度的執(zhí)行力有限。

陜甘寧邊區(qū)時期審計制度的運行特色

陜甘寧邊區(qū)審計機構自1937年設立，雖然幾經(jīng)變化，但這項工作一直延續(xù)到 1950年元月初邊區(qū)政府撤銷，前后存續(xù)了13年之久，為陜甘寧邊區(qū)政府做出了巨大貢獻。陜甘寧邊區(qū)政府及地方政府制定了很多審計法規(guī)與制度，這些制度的執(zhí)行有如下特色，值得關注。

第一，以專門制度的形式執(zhí)行陜甘寧邊區(qū)審計制度。在陜甘寧邊區(qū)審計制度頒布后不久，各地相應出臺了地方審計制度，就是結合地方具體實際，以制度的形式細化落實陜甘寧邊區(qū)審計制度的表現(xiàn)。前文所述的邊區(qū)若干地方性審計制度，大多是落實陜甘寧邊區(qū)審計制度的舉措。當然，還有以實施方案等更為正規(guī)的形式，執(zhí)行上級政策法規(guī)。1949年4月18日，《陜甘寧邊區(qū)審計處（第二科）審計施行細則（草案）》就是典型代表。該施行細則草案是針對《陜甘寧邊區(qū)暫行審計條例》所制定的執(zhí)行措施，主要包括審核原則9條、審核種類3條、審核程序9條、審核要點6條等。其中，對審計人員的要求——“審計工作處理之優(yōu)良，每一審核員須遵守下列四點：一、辦事盡量迅速。二、工作絕對精確。三、態(tài)度力求公正。四、立場務必堅定”，值得當下借鑒。因為審計制度最終要靠審計人員去執(zhí)行，公正態(tài)度、責任心和效率是確保執(zhí)行力的關鍵。類似的施行細則還有，繼1949年3月《華北區(qū)暫行審計規(guī) 程》頒布之后，《華北區(qū)暫行審計規(guī)程施行細則》（草案）于5月份作為執(zhí)行制度予以落實。

第二，在審計制度的文本中強調執(zhí)行問題。通過考證發(fā)現(xiàn)，部分地方邊區(qū)政府的審計制度已將執(zhí)行方法明確規(guī)定在制度文本中。如1941年4月7日《華中軍分區(qū)關于設立審計、保健委員會的通知》第一條第二款規(guī)定：“各級審計委員會應有專門可靠查賬人員負責按月審計，終結一次，按級負責并對上級報告一次。”以此確立了專人、按時、按級負責的執(zhí)行機制。又如1946年3月20日頒行的《太岳第四專署一九四六年審計制度》第五條第四、五款規(guī)定，“嚴格執(zhí)行制度，精密細致地檢查與防止貪污浪費，注重節(jié)約，但不是個管家婆子。對制度的規(guī)定與執(zhí)行，多作宣傳，多征求各方面的意見，通過大量的思想工作，動員大家來嚴格執(zhí)行制度”，即通過精密細致的檢查以及宣傳思想工作，提升執(zhí)行的效果。而1946年5月1日發(fā)布的《晉察冀邊區(qū)審計委員會通知》，其副標題就是“嚴格執(zhí)行預決算制度”，指出“自審計制度建立以來，一般機關執(zhí)行尚好。但個別機關還有‘先斬后奏’自行開支……希各機關軍隊團體遵照執(zhí)行”。由此可見，審計制度在實踐中的運行情況不盡人意，需要依法強化。

第三，號召民眾養(yǎng)成勤儉節(jié)約的好習慣。1937年2月《蘇維埃政府關于財政措施的新規(guī)定》第一條即規(guī)定：“1. 保持蘇維埃紅軍刻苦節(jié)約的傳統(tǒng)作風，防止浪費腐化的習氣侵人；2. 在可能限度內普遍改善機關部隊人員的生活；3 . 逐漸減少浪費的支出，增多建設的支出。”這三點要求歸納起來，就是號召軍人以及機關人員帶頭勤儉節(jié)約，艱苦樸素，減少開支，確保戰(zhàn)爭供給。此外，類似的要求，幾乎在每一部審計法規(guī)的開篇條文里都提到。由于認真貫徹執(zhí)行了一系列方針政策，“1942年財政預算執(zhí)行結果，收入超預算3倍，支出超預算2倍，收支相抵尚有一定結余”。毫無疑問，審計制度的真正執(zhí)行，在于使民眾養(yǎng)成勤儉節(jié)約的好習慣，自覺抵制貪污浪費行為。

第四，法規(guī)草案制定得較多，落地執(zhí)行相對滯后。在法規(guī)草案制定上，僅就審計機構而言，1940年《審計制度示范》確定審計處作為審計機構，1948年10月頒布的《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計條例》將財委會作為邊區(qū)審計最高權力機關，財委會下設審計處，作為日常辦事機構。但在實踐中，審計機構一直未正式建立，而審計處與財政廳的分工不明，工作不暢，需要協(xié)調。于是，1948年11月，專門就兩個部門的分工而制定的法規(guī)——《關于審計工作關系的暫行辦法》出臺，同時也意味著從當年的11月1日起，審計處與財政廳合署辦公，這種審計體制一直延續(xù)到中華人民共和國成立以后。

第五，及時解決執(zhí)行中存在的問題。根據(jù)審計工作人員常廷襄的回憶：“在去年（1945年）的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)很多問題。對不執(zhí)行制度的縣份，要積極提高干部對制度的重視觀念。認識制度的重要性，逐漸走向能執(zhí)行制度的軌道。”要求從思想上提升對執(zhí)行的認識，從而指導行動。但這一時期，審計機構的撤建反復無常，嚴重影響了審計制度的執(zhí)行力。

當然，審計制度的實踐效能是明顯的。如1943年1月30 日完成 的《一年來太岳區(qū)財政工作》總結指出，“健全了審計制度，加強了各級審計權限，適應戰(zhàn)爭環(huán)境，發(fā)揮審核效能……”1944年1月15日，雷明同志在財政科長聯(lián)系會議上的發(fā)言《轉變我們的審計工作作風》中指出 ：“我們審計工作，三年以來，建立了預決算制度、票證審計制度，開始注意了公物、被服登記。這些制度的實施，使我們財政工作逐漸走上了正規(guī)化的道路，這是成績。”同時要求，“審計工作者要堅決站定維護制度立場，來徹底轉變我們工作作風。”不可否認，邊區(qū)審計制度的執(zhí)行是有一定效果的。

綜上，中國共產(chǎn)黨自建立之初，在領導工人運動的過程中，不僅開啟了審計制度創(chuàng)建的歷史，也拉開了依法審計、加強預決算的序幕。在后來的蘇維埃政權和陜甘寧邊區(qū)等不同歷史時期，為鞏固蘇區(qū)政權和實現(xiàn)民族解放事業(yè)，中國共產(chǎn)黨領導人民軍隊排除萬難，不僅建立了較為完備的審計制度體系，而且在實踐中有效運行，取得一定效果，具有一些特色，值得借鑒。（作者單位系南京審計大學法學院）

本文系南京審計大學重大項目“中國審計史料的收集、整理與研究”（NSZD201730）階段性成果。

來源：《審計觀察》雜志2021年第10期